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浅谈两个回收体系的相关问题

发布时间:2019-10-03 12:19   编辑:admin  

从今年7月1日起本市生活垃圾分类已全面实施。可回收物体系建设也在按照规划和实施方案有条不紊地继续推进,由“回收点、中转站、集散场”构成的“三位一体”的回收体系在逐渐健全、完善。

作为回收体系,物回体系在本市并不是唯一的。2009年上海按照国家商务部、财政部的统一部署就开展了再生资源回收行业体系建设,成为全国回收行业体系建设的试点城市之一。嗣后,国务院办公厅、国家发改委、商务部等多个政府部门对行业体系建设作了顶层设计,制定了2015年——2020年的中长期建设规划,对在新时代回收行业的转型升级提出了总体要求和主要任务,进一步推动了本市行业体系建设,形成了行业体系的基本架构。随着重构可回收物体系的推进,上海便形成了再生资源回收体系和可回收物体系两个体系并存的新格局。

有道是:存在的即合理。本市再生资源回收两个体系的建立和并存必定有其内在的逻辑。

再生资源回收是一个存在几十年的传统行业。计划经济年代形成的再生资源回收网络体系还是比较完善的。但在市场经济的冲击下,原有的回收体系日渐萎缩或瘫痪。回收体系的很不完善给回收行业带来不少问题和弊端,不仅影响废物利用,而且极易造成环境污染。所以国务院办公厅在下发的49号文中疾呼:建立完整的先进的回收、运输、处理、利用废旧商品回收体系已刻不容缓。多年来,行业体系建设一直是再生资源回收行业建设的一条主线,建立完整的先进的的行业体系是回收行业存续和健康发展的基石。

生活垃圾分类全面施行,加强对混杂在垃圾中主要是低价值的那部分可回收物的回收是实现生活垃圾减量化、资源化、无害化的四分类工作之一。低值可回收物本应由回收企业回收利用,但在国家经济结构调整,发展速度转型,市场对资源需求的品类、数量发生变化,价格下降,行业景气度低以及企业经营成本不断上升等多种因素叠加的影响下,低价值可再生利用的物资回收企业包括个体回收和拾荒者都不愿收,贬为一种垃圾被填埋、焚烧。由于可回收物的回收主体,在分拣或分类投放环节,回收方式,以及业务范围划归等方面发生了变化,使可回收物兼有了垃圾的属性。承担回收可回收物的职能主体转移给生活垃圾清运企业或由市容和绿化主管部门通过市场化的方式选定的回收主体,回收含有环卫元素。同时,对可回收物的回收不是一网而是由两网融合回收,与之相适应的体制、机制、政策等与传统的回收行业也有明显的不同。为了更好地推进两网融合,更有效地收集垃圾中的可回收物,巩固生活垃圾减量的效果,从源头上杜绝可回收物混入生活垃圾的现象发生,市政府便决定由市容和绿化部门主导构建一个旨在加强对生活源可回收物回收的新体系。

可见,回收体系建设的背景、时间、空间和目的、要求不同,出现两个回收体系并存的格局有其客观原因。

今年7月上海新民晚报刊登了一篇由某证券公司分析员写的题为“关注垃圾分类的投资机会”的文章。文章认为随着垃圾分类推进,回收人员上门或定点回收可回收物的角色会逐渐被政府或从事分类的企业代替,这个行业大概会走向衰败。对文章的推测也许是见仁见智。然而留给人们思考的问题是:新构建的物回体系对回收行业到底有什么影响?与行业体系是一种什么关系?笔者认为,要回答这二个问题首先要厘清行业体系与物回体系之间的不同点。

不同点一:行业体系网络承接的是源于社会生产和生活消费两大领域的再生资源,分为生活、产业、服务消费、公共机构等四个类别。根据四个类别再生资源的不同特点,要求构建以三级网络为基础的生活类、厂商直挂的产业类、与回收企业对接的公共机构类和以逆向物流为特点的服务类等不同模式的多层次的回收体系。而物回体系回收的主要是混杂在垃圾中的源于生活消费后产生的低值可回收物,是一个生活类的回收体系。2017年本市回收的各类再生资源是1014万吨,通过垃圾分类回收的可回收物约为8万吨,如果按今年7月以来可回收物4400吨/日的水平框算,2019年回收量是160万吨,两个回收体系回收量的规模悬殊。不同点二:行业体系的运作主体是社会上从事回收再生资源的一切企业和个体,其中可能含参与垃圾分类收集的主体企业、特许经营者和其他经营者。而物回体系运作的主体是通过招标、比选等方式确定的回收生活源可回收物的经营者或接受预约上门回收的其他经营者。目前本市已备案登记的回收企业约为1500多家,而可回收物市场主体企业仅有30多家,也是行业中的关键少数。两个回收体系的主体企业数量不是一个等量级。不同点三:行业体系的市场主体回收的是那部分价值相对较高的再生资源,重视市场价值,追求的是企业经济效益最大化,回收是一种商业行为,市场在资源配置中起决定性作用。而物回体系回收利用的是市场自由主体不愿回收的那部分可回收物。突出的是公益或准公益属性。回收是一种公共服务行为。政府通过政策对这部分市场失灵的再生资源施加引导。

再生资源回收行业承担着对社会生产和生活消费过程中产生的,已经失去原有全部或部分使用价值;经过回收、储存、加工处理,能够使其重新获得使用价值的各种废弃物的职责。所以,行业体系建设是整个回收产业的一个系统工程,物回体系建设则是一个子系统,是再生资源回收行业体系建设工程的一个重要方面。任何把两个体系建设看成是分离或对立,由存在物回体系来推断回收行业将走向衰败的观点是只见树木不见森林,是没有道理。物回体系的建立不但不会影响回收行业发展,反而起着一种正向的积极的推动作用。补齐了行业体系在回收上存在的短板,弥补了传统回收体系的不足;推动实现“两网融合”,使部分回收企业通过竞争成了可回收物的市场主体,实现华丽转身,由传统再生资源回收企业向环保领域新型服务商转型,推动回收行业的转型升级;可回收物的相当部分向回收企业回流,为末端加工利用企业提供更多的提升产能的资源,成为企业新的增长点;政府重视,投入增加,强化末端回收资源的出路,使回收企业看到其中蕴藏的商机,把经营的触角伸向加工利用端,推动回收企业向回收-加工—利用一体化方向转型,进一步健全了再生资源行业的产业链。这一切都说明,任何消极片面地看待既成的行业体系与新建的物回体系并存的观点都是不可取的。

行业体系和物回体系建设仍在进行时,可眼下有些现象兴许会让人感到费解或困惑:物回体系建设短短二年,目前已建成回收服务点8778个,中转站138个,集散场8个,提前完成了规划定下的建设目标,成绩斐然。行业体系建设已开展了十多年,2017年全市回收网点却只有956个,中转站40个,分拣加工中心9个,成效甚微。一边是为实现和完成物回体系建设规划确定的到2020底的目标和任务,各项工作在紧锣密鼓的开展。另一边是离2020年再生资源回收体系建设中长期规划收官之年剩有一年多时间,对照规划尚有许多工作要抓紧部署落实。可却是无声无息,似乎无部门关心,好像根本就没有到2020年行业体系建设要实现九大目标,完成六项任务,实施三项重点工程那么一回事。一边是社会各个方面对生活垃圾分类,物回体系建设关注度高,规划执行力强。另一边是回收行业不受待见,规划很丰满,现实乃骨感成了不争的事实。

怎么会出现这种“风景这边独好”的现象?难道真的如有人所言,行业体系建设被“边缘化”了吗?。要弄明白这个问题,还是先看一看物回体系建设进展快,成绩显著的原因在哪里?笔者认为,也许从以下几点能够找到一些答案:

首先,本市全面实施强制性的生活垃圾分类制度,在这个大的背景下,为有效遏制再生资源作为垃圾处置趋势的物回体系建设得到了各级政府和社会多方面的支持、关心和参与。在实施生活垃圾分类制度的语境下,政府主管部门的官员不会再说本区域不需要废品回收站这样极不理性、很不负责任的话,“邻避效应”也不再是设立点、站、场的一个主要障碍。良好的社会环境包括正能量的舆论氛围和到位的社会公众认知,为物回体系建设提供了有利的外部条件。

其次,各级政府是物回体系建设的责任主体。政府可以运用手中掌握着的土地、资金、公共资源为物回体系建设提供必要的物质保障,政府可以通过适度扶持的方式培育托底性的可回收物的市场主体,依托大型国企建设托低保障型集散场。政府可以通过行政的方式,调控物回体系建设的进程,有足够的办法解决体系建设中遇到的困难和问题,使行业体系建设办不到的事,物回体系却做成了。比如,按照一定的居民户数设立一个回收点率先是由国家商务部在制定的行业站点建设管理规范中设定的一个标准,可行业体系建设根本无条件实现,但物回体系建设不仅做到了,而且将设点的户均标准由城区每2000户,乡镇每2500户分别提高到每1000户和1500户。种种事实证明,各级政府在物回体系建设中起的主导和推动作用,是物回体系建设能快速取得实效的最主要、最关键的因素。

再次,有较完善的促进物回体系建设的配套政策和激励措施。对回收服务点建设实行“以奖代补”;对中转站、集散场建设则拟纳入循环经济政策,予以补贴;对低值可回收物予以专项资金补贴;通过绿色账户助推居民形成垃圾分类投放的良好行为习惯。正是通过发挥经济杠杆和政策的正向激励作用,保障了物回体系能逐步建成和健康有效运作。

最后,国家颁布的关于生活垃圾分类的一系列法律、法规、制度尤其是上海制定的全国第一部关于生活垃圾分类管理条例使物回体系建设有了法制支撑;健全完善的市区两级生活垃圾分类联席会议工作制度,发挥了综合协调和监督指导职能,使物回体系建设有了组织体制保障;细化了物回体系建设的年度任务和考核指标,定期对各区相关责任主体的体系建设、运行情况开展检查考核,并将检查和考核结果纳入各区政府领导班子年度绩效考评范围,强化统筹管理功能,从机制上确保物回体系建设能按时间节点完成和顺畅运行。

从上述粗略梳理的物回体系建设的几个看点可见,物回体系建设进展快,成效显著,在天时、地利、人和等方面确实有得天独厚的有利条件,是行业体系建设难以望其项背的。也是两个回收体系建设效果向背的主要症结。那么,是否由此就可认为回收行业已“边缘化”了?不能。

应该承认,物回体系建设规划和实施意见、办法的制定,市场主体的选定、相关讯息的制定发布等方面的主导权、话语权在市、区绿化市容管理部门和街镇。眼下工作的重心确实在物回体系建设上。但从绿色、低碳、循环发展的全局,从健全资源回收再生利用产业链的角度看,再生资源回收利用行业是不可或缺的,依然是国家十分重视的一个行业。可回收物具有市场属性,它还是要回归市场,回归行业的。营造统一规范、竞争有序的市场环境,建立和维护良好的再生资源回收秩序,还是需要有完整的先进的行业回收体系支持。所以,行业体系建设绝不会停滞不前,对再生资源回收行业的健康有序的发展要充满信心,任何悲观、消极的想法是不可取的。

行业体系是“一网”体系,物回体系是“两网融合”体系。如果撇开可回收物主要源于生活垃圾,居住区设立的点、站兼具垃圾分类和再生资源交投转运功能等特殊因素,行业体系和物回体系可以视为是一个回收体系。况且,要让社会生产和生活消费过程中产生的所有的废弃物都能重新获得使用价值,成为可循环利用的再生资源,行业体系和物回体系也应该朝两个网络体系衔接融合的方向发展。

从两个回收体系的同一性看。两体系衔接融合有一定的理论依据和充分的理由。有相同的“三位一体”的物理形态和从源头到末端的全程的运行链,两体系衔接融合具备了可行性和必要的物质基础。同处一个回收市场,要防止物回体系的主体企业与市场自由主体发生恶性竞争,两体系的衔接融合有内在的必要性。

从消除回收行业发展“痛点”看,近几年,回收行业的网点的数量在逐渐减少,尤其在城区,经营场所不断向城郊转移,出现了网点结构不合理,布局失调,不规范等一系列问题。城区是“寸土寸金”,网点要择地重置几乎是不可能的。实现两个体系的衔接融合,借助物回体系充沛的公共资源,将点、站、场兼具垃圾分类和再生资源交投转运功能作用的客体从生活源低值的废弃物扩展到生产源和生活源不同价值的全品类。通过加快转运,处置收集的可回收物,为扩大存储、分拣、加工不同来源不同价值的再生资源腾出更多的空间。将目前本市可回收物日平均的回收量与点、站、场的设置要求和标准进行比对,物回体系的点、站、场承接更大量的再生资源是有潜力,是完全可以做到的。两个体系衔接融合,实现资源共享,消除了影响回收行业发展的“痛点”,补齐行业体系缺“场”的短板,就能使行业体系建设完成分类建立回收体系,完善回收节点功能等任务,实现85%以上的再生资源进行规范化交易和集中处理的目标有了基础性保障。

从完善信息采集、分析、处理和发布机制看。目前,本市有两个公共服务平台,一个是受市商务委委托由市再生资源回收利用行业协会建立的企业数据录入平台,另一个是物回体系建立的绿色账户平台。两个平台的分设,使用平台的主体不完全相同,对输入的数据信息要求也不一样,因此收集到的数据信息,由此形成的统计报表有一定的局限性,片面性,不能全面、准确地反映上海整个再生资源回收产业的企业和再生资源回收利用的实际状况,存在信息失真、滞后和不对称的问题。因此,从为政府对回收行业的规划决策,政策制定,加强管理等方面提供可靠的依据;从编制和发布符合市场实际的价格指数,引导资源合理配置;从为上游回收企业与下游再利用提供准确的信息资源,促进回收体系各个节点、各环节的对接、整合、回收与利用有效衔接;从提升本市企业信息化管理水平和物资回收系统信息化服务水平等方面看,实现两个回收体系的衔接融合是很有必要,也是有重要意义的。

从加强统筹管理,推进回收体系规范化运作看。诚然,行业体系和物回体系是两个体系。但都具市场属性,都要按照市场经济游戏规则规范化运作。这就需要有统一适用、科学合理、功能齐全、权威的再生资源标准体系,包括回收目录、分类、分拣加工、运输储存、回收污染控制等基础类通用类等标准。要有统一的计量、统计、信息等服务标准和监管规则。所以,一个开放、公平、规范的市场客观上也要求两个回收体系的衔接融合。

目前行业体系和物回体系的主管仍分属两个政府部门。但有一个现象值得关注,就是原本属两个政府部门职责内的一些工作现已由本市生活垃圾分类减量推进工作联席会议统一开展了。悄然发生的这个变化,是否预示着今后管理体制将会发生变化? 倘若本市生活垃圾分类减量推进工作联席会议的职能能扩大,不仅对生活垃圾分类实行综合协调和监督指导,而且对整个再生资源回收全产业链,对本市再生资源回收利用实行统一规划、统一实施、统一政策、统一协调,统一管理,建立如北京的大城管体制,那么,两个回收体系的衔接融合自然是顺理成章,水到渠成的了。从长远看,行业管理体制变化,两个回收体系的衔接融合都将是一个发展趋势。

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